José Joaquín Fernández Alles

Si en el contexto del desordenado proceso de globalización actual, el Estado integrado en la Unión Europea se enfrenta a relevantes retos constitucionales derivados de la necesidad de compatibilizar las exigencias de competitividad económica y sostenibilidad presupuestaria con los contenidos del Estado social y de Derecho, en el particular ámbito de la frontera exterior europea, estos retos están comprometiendo y transformando categorías clásicas como la soberanía, la garantía de los derechos y el servicio público. Los cambios son tan profundos y afectan con tanta intensidad a las democracias europeas que, más de un siglo después de la publicación de la obra de Duguit Las transformaciones del Derecho Público y Privado, el concepto de servicio público y su adopción por la Unión Europea como servicio de interés general (SIG) exigen un análisis de su aplicación en España y, sobre todo, una revisión de sus relaciones con la soberanía como categoría legitimadora del poder originario. Frente al histórico desplazamiento de la soberanía por el servicio público como concepto fundamental de la actividad estatal, ambas categorías han quedado esencialmente vinculadas para hacer posible el cumplimiento de las funciones de la Constitución: protección de los derechos, limitación del poder, integración de personas y territorios, estabilidad gubernamental, preservación de la cultura constitucional de la sociedad abierta.En esta tarea de revisión conceptual, la soberanía popular (categoría subjetiva de legitimación) ya no se legitima por sí misma como dogma asumido constitucionalmente sino también por el respeto a una serie de contenidos de la «soberanía del Derecho» (categoría objetiva de legitimación) y por el cumplimiento de las citadas funciones constitucionales (categoría finalística de legitimación), para lo cual resulta decisivo el concepto de servicio público, concebido como servicio de interés general (SIG) y como una de las principales técnicas previstas por el ordenamiento jurídico para que el Estado y la Unión Europea sean competitivos y, a la vez, cumplan con su configuración como Estado social y como Estado de Derecho.En España, la vinculación entre esas categorías (soberanía, servicio público y funciones constitucionales) se ha hecho presente en tres ámbitos derivados de la globalización (competencia económica internacional, inmigración, ciberseguridad): a) El proceso de mutación constitucional operado por el Derecho de la Unión Europea en el art. 128 CE, con particular referencia a la reforma liberalizadora de sectores como los transportes o las comunicaciones, que este libro analiza en el caso del sector de la estiba y desestiba; b) el proceso de integración supraestatal del control migratorio en la frontera exterior europea, que por ser una materia constitucional debe ser respetuoso con los derechos humanos a través de un sistema de servicios sociales en la frontera (en esta monografía se estudia el caso de los servicios sociales del Campo de Gibraltar); y c) La protección jurisdiccional y aduanera de los derechos de la propiedad intelectual como un auténtico contenido de la soberanía del Derecho.

Difícilmente se puede entender ya nuestro régimen constitucional y la teoría del Estado integrado en la Unión Europea sin conocer las relaciones que se han articulado y consolidado a nivel europeo entre los tres poderes clásicos: en primer lugar, el Poder Legislativo, a través del sistema de cooperación interparlamentaria y de relaciones entre ordenamientos; en segundo lugar, el Poder Ejecutivo, a través de las denominadas relaciones intergubernamentales; y, en tercer lugar, el Poder Judicial, a través del rico diálogo jurisdiccional desarrollado por los tribunales constitucionales nacionales, las respectivas jurisdicciones ordinarias, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la Corte Europea de Derechos Humanos. Tomando como base este contexto constitucional, la presente monografía, bajo el título El sistema interparlamentario europeo, define y analiza el primero de los ámbitos citados, esto es, los fundamentos, el régimen jurídico y la aplicación práctica del conjunto de técnicas normativas y orgánicas que, conforme a lo dispuesto en el Tratado de la Unión Europea –y dos de sus Protocolos–, el Derecho Parlamentario y los Estatutos de Autonomías, relacionan los tres niveles de poder legislativo de nuestro Estado: el Parlamento Europeo, las Cortes Generales y los Parlamentos autonómicos. Por el cumplimiento de sus funciones preventivas y de control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad sobre el Derecho de la Unión Europea, el sistema interparlamentario europeo se ha erigido en un método integrado de cooperación entre las distintas sedes de representación popular (europea, estatal y territorial) de gran potencialidad para equilibrar el sistema competencial europeo y compatibilizar los intereses en presencia. Para su cabal comprensión exige el análisis y valoración crítica de su casuística, la tipología de los dictámenes, la terminología que la acompaña (IPEX, tarjeta amarilla, tarjeta naranja…), la experiencia en las Cortes Generales (Comisión Mixta para la Unión Europea) y de los Parlamentos autonómicos desde su puesta en práctica en el año 2009, así como su repercusión en el sistema de fuentes del Derecho Parlamentario y en las funciones de la jurisdicción de Luxemburgo.José Joaquín Fernández Alles es Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Cádiz, doctor en Derecho, es autor de más de cien publicaciones (libros, capítulos de libros y artículos de revistas indexadas) en el ámbito del Derecho Constitucional y de la Unión Europea, responsable del Grupo de Investigación SEJ-058 “Centro de Investigaciones Sociales y Migratorias del Estrecho de Gibraltar” del Plan Andaluz de Investigación, y director de la Revista de Estudios Fronterizos del Estrecho de Gibraltar (REFEG, ISSN 1698-1006) y del Título de Experto en Derecho de Extranjería y de Cooperación al Desarrollo (Universidad de Cádiz). Ha realizado estancias en universidades como Harvard University (USA), Roma 1-La Sapienza (Italia), Hochschule Trier (Tréveris, Alemania) o la Universidad de Concepción (Chile), de cuyo Programa de Estudios Europeos es miembro. Ha dirigido cinco proyectos internacionales con las Universidades de San Luis (Argentina) y Abdel Malek Essaadi (Tánger, Marruecos), y es docente y miembro del Consejo Académico del Programa de Doctorado en Derecho de la Universidad Autónoma de Chile (Santiago). En el Parlamento de Andalucía, fue asesor parlamentario en la tramitación del Estatuto de Autonomía (2006-2007) y experto del Grupo de Trabajo sobre la reforma de la Ley Electoral (2016). Pertenece a la Red de Excelencia “Tiempo de los Derechos” y a la Asociación de Constitucionalistas de España. En 2004, obtuvo el Premio de Estudios Constitucionales 1812 por la obra “Las relaciones intergubernamentales en el Derecho Constitucional Español”.

¿Es suficiente el concepto de normatividad constitucional para saber si una Constitución está cumpliendo los fines y los mandatos que fueron incorporados a su texto por el poder constituyente? Como ocurriera en Italia en 1947 o en Alemania en 1949, nada más promulgarse la Constitución de 1978, el principal objetivo que asumieron las Cortes Generales, el Gobierno, el Tribunal Constitucional y las distintas escuelas jurídicas fue conquistar la consideración de la Constitución como norma jurídica suprema (García de Enterría) y como pacto fundacional de convivencia. Y, junto a este objetivo transformador de todos los órdenes de la comunidad política, lograr por vez primera en la historia constitucional española nacida en Cádiz que esa normatividad y ese pacto fundacional fueran perdurables.En el 40ª Aniversario de su aprobación, puede asegurarse que esos esfuerzos legislativos, jurisprudenciales y doctrinales han conseguido hacer realidad razonablemente la normatividad de la Constitución de 1978: en virtud del art. 9.1 CE, la Constitución ha sido aplicada tanto en el día a día de los órganos legislativos, gubernamentales, jurisdiccionales y administrativos –aún con serios problemas de desgobierno judicial y administrativo (Alejandro Nieto)–, como en los procesos de mayor relevancia constitucional: desde la conversión del Estado centralista en uno de los tres Estados más descentralizados que se conocen en Derecho Comparado hasta la integración supraestatal europea en virtud del art. 93 CE –el retorno a Europa soñado por los regeneracionistas–, pasando por la siempre inacabada realización de la igualdad real (art. 9.3 CE). Y, sin embargo, el éxito que ha supuesto normalizar la normatividad constitucional –“la historia de un éxito incompleto” según Gabriel Cisneros– convive con una indisimulable conflictividad territorial, política y social que ha puesto al límite la unidad de España (declaración de independencia de Cataluña) y el regular funcionamiento de las instituciones del Estado: gobiernos en funciones, repetición de elecciones, prórroga de presupuestos, bloqueo en la renovación de los órganos constitucionales, parálisis legislativa… Esta realidad constitucional nos lleva a reflexionar acerca del real y verdadero cumplimiento de los fines de la Constitución de 1978 como norma suprema que, además de unos contenidos formales, materiales y valorativos, debe integrar constitucionalmente los elementos del Estado, renovar día a día el acuerdo fundacional de convivencia y, lo más importante: que el pueblo soberano sienta y consienta su Constitución.A partir de los postulados funcionalistas defendidos por Norberto Bobbio (De la estructura a la función, 1977) y siguiendo un criterio de interpretación teleológica, en Las funciones de la Constitución se plantea la posible insuficiencia de la normatividad constitucional como única categoría válida para analizar si una Constitución está cumpliendo los fines propuestos por el poder constituyente y, sobre todo, para comprobar si ha alcanzado los resultados esperados por los ciudadanos. Y se concluye que la ley de leyes, concebida como norma fundamental del ordenamiento jurídico, además de por su esencial normatividad, se define también por la funcionalidad inherente a su vocación integradora, garantista, cultural, estabilizadora y promotora del pacto fundacional de convivencia. En virtud esta vocación, algunos de cuyos contenidos clásicos han sido tratados por autores como Montesquieu, De Salas, Stuart Mill, Hauriou, Smend, Heller, Mortati, De Otto, Sternberger o Häberle, la Constitución es susceptible de cumplir unas funciones que no se pueden obviar a la hora de resolver constitucionalmente los problemas territoriales, políticos y sociales del Estado: Las funciones de la Constitución.En síntesis, mediante el cumplimiento de esas funciones, la funcionalidad constitucional complementa la normatividad para, en defensa de esta misma normatividad y siempre con respeto a su metodología esencialmente jurídica, advertir los desajustes entre la Constitución y la realidad constitucional y corregirlos a través de mandatos promocionales de la integración, la cultura constitucional, el pluralismo y la convivencia, llamados a vincular positiva y negativamente a los poderes públicos y a los ciudadanos.